Những thay đổi chính sách công về quy hoạchvà quản lý KGCC ở các thành phố ở Việt Nam

Những thay đổi chính sách công về quy hoạchvà quản lý KGCC ở các thành phố ở Việt Nam

Một nhóm nghiên cứu hợp tác đa ngành, đa lĩnh vực thuộc Canada, Việt Nam và tổ chức phi chính phủ quốc tế HealthBride đã thực hiện nghiên cứu về việc cung ứng và sử dụng các không gian công cộng (KGCC) chính thức ở Hà Nội để đáp ứng những nhu cầu cụ thể của thanh niên đô thị. Dự án do Hội đồng Nghiên cứu Khoa học Xã Hội và Nhân văn Canada tài trợ, đã dành một hợp phần tiến hành phân tích các chính sách công nhằm tìm hiểu những chính sách và quy định luật pháp liên quan đến việc quy hoạch và quản lý KGCC ở các đô thị Việt Nam. Nhóm nghiên cứu cũng tìm hiểu việc các cơ quan quy hoạch ở Việt Nam tiếp cận vấn đề KGCC đô thị và cách tiếp cận này đã thay đổi như thế nào trong những năm gần đây, sau cùng là làm thế nào để cải thiện khung chính sách KGCC ở Việt Nam.

Không gian công cộng cho trẻ những sân chơi bổ ích
 

Bài viết này giới thiệu những kết quả chính của việc phân tích chính sách này. Tuy nhiên, trước hết tác giả xin được sơ qua một số lưu ý về phần phân tích chính sách. Những kết quả thảo luận dưới đây chủ yếu tập trung vào các văn bản chính sách do Chính phủ và các Bộ ban hành (ví dụ Bộ Tài nguyên Môi trường, Bộ Xây dựng). Việc phân tích chú trọng vào các văn bản ra đời từ đầu những năm 2000 và chỉ có một số văn bản từ những năm 1990 hoặc trước đó. Mặc dù tác giả biết rằng chính quyền của các thành phố ở Việt Nam (ví dụ như UBND TP Hà Nội) đã ban hành những chính sách quan trọng về việc cung ứng và quản lý KGCC, nhưng cần lưu ý rằng những văn bản đó không được phân tích trong nghiên cứu này do sự hạn chế về thời gian và nguồn lực.

Ở cấp chung nhất, nghiên cứu của chúng tôi cho thấy những chính sách hướng dẫn việc quy hoạch và quản lý KGCC ở Việt Nam đã có những thay đổi đáng kể trong vòng 15 năm qua. Quan sát đầu tiên là các nhà hoạch định chính sách ở tất cả các cấp đã chú ý đến vấn đề KGCC đô thị hơn là những năm đầu của thời kỳ đổi mới.

Picture-225

Sự thay đổi này được nhận biết khi tiến hành tìm kiếm từ khóa “công viên” trong hệ thống cơ sở dữ liệu online “Thư Viện pháp luật Việt Nam” (http://thuvienphapluat.vn/) tập hợp các Luật, Nghị định, Quyết định, hướng dẫn… của Chính phủ và các cơ quan kể từ năm 1935. Kết quả tìm kiếm cho thấy chỉ có 154 văn bản chính sách được ban hành trong 14 năm đầu cải cách (từ 1986 đến 1999) đã đề cập đến từ “công viên”, tuy nhiên con số này lên đến 1.287 văn bản trong vòng 14 năm sau đó (2000 – 2014).

Nội dung của các chính sách cũng đã thay đổi nhiều kể từ đầu những năm 2000. Có 5 thay đổi lớn, tích cực, đáng chú ý là:

  • Các chính sách đã trở nên cụ thể hơn cả về mặt thuật ngữ và nội dung;
  • Các mô hình quy hoạch của Việt Nam đang dần tiến tới sự tiếp cận có hệ thống hơn với việc quy hoạch KGCC;
  • Các nhà hoạch định chính sách công nhận các đô thị và người dân đô thị cần có KGCC;
  • Chú ý nhiều hơn đến chất lượng không gian của KGCC;
  • Có sự công nhận việc cần thiết phải bảo vệ các không gian này khỏi việc bị xuống cấp và lấn chiếm.

Trong phần sau của bài viết này, tác giả sẽ phân tích kỹ những thay đổi này và đưa ra những ví dụ về sự biểu hiện trong các văn bản chính sách gần đây.

Các thuật ngữ và nội dung cụ thể hơn

Các chính sách công của Việt Nam đã giải quyết vấn đề KGCC đô thị một cách cụ thể hơn. Trong một số văn bản liên quan gần đây đã có sự đổi mới về ngôn ngữ nhằm định nghĩa và quy định rõ ràng hơn về việc quy hoạch và quản lý KGCC ở các đô thị.

Có hai thuật ngữ trong các văn bản gần đây thể hiện sự thay đổi:

  • “Cảnh quan đô thị”, một khái niệm được giới thiệu trong Luật Quy Hoạch Đô Thị 2009, và được định nghĩa là “Không gian cụ thể có nhiều h­ướng quan sát ở trong đô thị như không gian trước tổ hợp kiến trúc, quảng trường, đ­ường phố, hè, đường đi bộ, công viên, thảm thực vật, v­ườn cây, vư­ờn hoa, đồi, núi, gò đất, đảo, cù lao, triền đất tự nhiên, dải đất ven bờ biển, mặt hồ, mặt sông, kênh, rạch trong đô thị và không gian sử dụng chung thuộc đô thị.” (Luật Quy hoạch Đô thị – 30/2009/ND-CP, Điều 3.14)
  • “Cây xanh sử dụng công cộng” được giới thiệu trong Tiêu chuẩn Xây dựng của Bộ Xây dựng năm 2005 và định nghĩa trong Quy chuẩn Xây dựng 2008: “Quảng trường, công viên, vườn hoa, vườn dạo…, bao gồm cả diện tích mặt nước nằm trong các khuôn viên các công trình này và diện tích cây xanh cảnh quan ven sông được quy hoạch xây dựng thuận lợi cho người dân đô thị tiếp cận và sử dụng cho các mục đích luyện tập TDTT, nghỉ ngơi, giải trí, thư giãn…” (QCXDVN 01/2008/BXD, Điều 2.6.1-2)

Những thay đổi này là tích cực, đặc biệt nếu chúng ta đặt trong bối cảnh chỉ vài năm trước đây, vấn đề KGCC đô thị chủ yếu chỉ được đề cập trong các chính sách quy hoạch thông qua những khái niệm rất rộng về cơ sở hạ tầng “xã hội” và “kỹ thuật”.

Những khái niệm mới như “cảnh quan đô thị” và “cây xanh sử dụng công cộng” chuyển tải một sự đổi mới về phương pháp quy hoạch KGCC bằng việc đưa ra định nghĩa tốt hơn về KGCC và vai trò của chúng trong các đô thị. Những thuật ngữ này cũng điều chỉnh một cách cụ thể hơn về việc các không gian này cần được quy hoạch và quản lý như thế nào.

Tuy nhiên, những thay đổi này vẫn cần được tăng cường, các thuật ngữ cụ thể về KGCC cần được tích hợp đầy đủ trong các văn bản pháp luật. Quan trọng hơn, cần có một định nghĩa một cách thống nhất và thực tế hơn về KGCC ở các đô thị. Cần thảo luận về những câu hỏi quan trọng: Một KGCC “phù hợp” hay “tốt” là gì? Những KGCC này nên được xây dựng và quản lý như thế nào? Bởi ai/ cơ quan nào? những đặc tính thiết yếu để những không gian này thực hiện được chức năng “công cộng” là gì?…

san cao su cho cac cong trinh cong cong

Tiến dần đến phương pháp quy hoạch hệ thống hơn?

Quan sát thứ hai từ phân tích của chúng tôi liên quan đến những thay đổi thận trọng của các chính sách từ phương pháp quy hoạch KGCC hai chiều, theo chủ nghĩa công năng sang phương pháp tiếp cận mang tính hệ thống hơn. Để hiểu được Phương pháp quy hoạch mang tính hệ thống cần đối chiếu với Phương pháp quy hoạch cũ, hai chiều theo chủ nghĩa công năng đã chiếm ưu thế ở Việt Nam trong nhiều năm. Phương pháp quy hoạch KGCC này được minh họa bằng các con số tỷ lệ và chỉ tiêu để điều tiết việc cung cấp các KGCC ở các đô thị của Việt Nam. Theo chính sách hiện hành, một đô thị loại đặc biệt như Hà Nội cần có:

  • 8 không gian công cộng và 15m2 đất cây xanh đô thị theo đầu người (Thông tư 34/2009/TT-BXD)
  • 7m2 diện tích đất cây xanh sử dụng công cộng ngoài đơn vị ở theo đầu người (QCXDVN 01/2008/BXD, Điều 2.6.3)
  • 12-15m2 đất cây xanh sử dụng công cộng theo đầu người (TCXDVN 362/2005, Điều 5.1)

Những chỉ tiêu khác nhau này có giá trị nhất định như những công cụ chính sách vì chúng đảm bảo đủ số lượng KGCC được xây dựng ở các thành phố đang đô thị hóa nhanh chóng. Tuy nhiên, một điểm thiếu sót quan trọng của cách tiếp cận này là việc nhìn nhận các KGCC đô thị chỉ là những bề mặt hai chiều và tách biệt với nhau. Chỉ có các tỷ lệ và chỉ tiêu thôi thì không đủ khuyến khích việc quy hoạch và quản lý các đường phố, vỉa hè, quảng trường, sân và công viên… Đây có thể là những địa điểm bổ sung lý tưởng thành một hệ thống KGCC công cộng của đô thị.

Tuy vậy, cũng đã bắt đầu có sự thay đổi, dù chỉ từng bước, theo hướng hiểu một cách hệ thống về KGCC. Ví dụ rõ nhất của sự thay đổi này là Nghị định 38/NĐ-CP năm 2010 về việc quản lý không gian đô thị, kiến trúc và cảnh quan. Văn bản này khuyến khích Phương pháp quy hoạch tích hợp hơn bằng quy định “Kết hợp điều kiện địa hình, hệ thống cây xanh, mặt nước, hệ thống giao thông hiện có tạo ra không gian nối kết liên thông trong đô thị, thông gió tự nhiên, cải thiện môi trường đô thị” (Nghị định 38/NĐ-CP 2010, Điều 6.1-d). Phương pháp quy hoạch tương tự cũng đã được khuyến khích trong văn bản năm 2005 “Quy hoạch đất cây xanh sử dụng công cộng ở Đô thị – Tiêu chuẩn thiết kế” trong đó có khuyến khích việc quy hoạch “cây xanh đường phố phải là mối liên kết các “điểm”, “diện tích” cây xanh dễ trở thành hệ thống cây xanh công cộng” (TCXDVN 362/2005, Điều 6.4).

Những thay đổi nhỏ như vậy và hai ví dụ trích dẫn ở trên chưa đủ để thay thế Phương pháp quy hoạch KGCC theo chủ nghĩa chức năng dựa trên tỷ lệ và chỉ tiêu. Tuy nhiên, chúng tôi cho rằng những Phương pháp quy hoạch hệ thống như vậy là một đổi mới rất tích cực và chúng cần được củng cố thêm trong tương lai.

Công nhận những đóng góp tích cực của KGCC đối với đời sống đô thị

Thứ ba, chúng tôi quan sát thấy những chính sách gần đây đã thừa nhận rằng: Chất lượng cuộc sống ở các đô thị phụ thuộc vào việc cung cấp đầy đủ và thích hợp những không gian xanh mở. Ví dụ như Nghị định 38/2010/ND-CP cho thấy có cái gì đó giống như “quyền đối với KGCC” ở các đô thị của Việt Nam, bằng cách quy định “Mọi tổ chức, cá nhân sinh sống, hoạt động thường xuyên và không thường xuyên trong đô thị có quyền hưởng thụ không gian, cảnh quan, kiến trúc đô thị” (Nghị định 38/2010/ND-CP, Điều 4). Luật Quy hoạch Đô thị cũng đưa ra định hướng này bằng việc yêu cầu các đồ án xây dựng đô thị phải đáp ứng nhu cầu sử dụng “công viên, cây xanh, mặt nước và công trình hạ tầng xã hội khác” (Luật quy hoạch đô thị 30/2009/ND-CP, Điều 6).

Những chính sách gần đây công nhận thêm rằng người dân đô thị cần nhiều loại KGCC khác nhau. Văn bản Quy chuẩn Xây dựng Việt Nam 2008 có những quy định nhằm đảm bảo các đô thị phải có KGCC ở cả các khu dân cư và cấp thành phố. Những chính sách khác đi xa hơn một bước trong việc công nhận nhu cầu cần tăng thêm KGCC và đất cây xanh trong các đô thị. Nghị định 38/2010/ND-CP khuyến khích các chính quyền thành phố “tăng thêm diện tích đất cây xanh […] và không gian công cộng” ở các trung tâm thành phố bằng việc “quy định cụ thể mật độ xây dựng tối đa, tỷ lệ tối thiểu về cây xanh, đất dành cho không gian công cộng” (Điều.9) như là cách nhằm “cải thiện chất lượng và môi trường đô thị” (như trên).

KGCC ở các đô thị của Việt Nam

 

KGCC ở các đô thị của Việt Nam
 

Chú ý hơn đến chất lượng không gian

Thứ tư, chúng tôi nhận thấy trong những chính sách gần đây có sự chú ý nhiều hơn đến chất lượng KGCC. Sự thay đổi này có liên quan mật thiết đến việc ra đời của nội dung thiết kế đô thị trong các văn bản chính sách chính thực, đặc biệt là trong Luật Quy hoạch Đô thị năm 2009. Luật yêu cầu đưa việc xem xét thiết kế đô thị của các không gian xanh, mở và chung vào trong tất cả các quy hoạch chi tiết và các đồ án riêng. Quy hoạch cây xanh sử dụng công cộng trong các đô thị – Tiêu chuẩn Thiết kế năm 2005, cùng một số nghị định gần đây, cũng khuyến khích chất lượng không gian, tính trực quan và thẩm mỹ của các KGCC đô thị.

Những chính sách mới về thiết kế đô thị rất có tác dụng, nhưng vẫn có thể được cải thiện hơn nữa. Các chính sách về thiết kế đô thị hiện hành đang gặp phải hai vấn đề. Thứ nhất, chúng sử dụng những chỉ tiêu chất lượng mơ hồ, như là “sự hài hòa” và “sự trang nhã” của cảnh quan đường phố, rất khó đưa vào áp dụng. Thứ hai, chúng có xu hướng tập trung vào không gian vật chất và vật thể xung quanh các không gian mở và ngoài trời chứ không phải cho những vấn đề liên quan đến thiết kế chi tiết của chính những KGCC đô thị.

Chúng tôi cho rằng các hướng dẫn thiết kế đô thị cần đi xa hơn chỉ dẫn chung chung về sự cần thiết mà nên xem xét đến những hình dạng, màu sắc và hình thức trong và quanh các công viên. Những hướng dẫn này cần đáp ứng được yêu cầu về tối đa hóa sử dụng, tiếp cận, an toàn và sống động của các KGCC. Có thể thực hiện được điều này thông qua việc xây dựng và thông qua những hướng dẫn thiết kế KGCC đô thị cụ thể giống như một số đô thị Châu Á đã làm như Seoul và Singapore.

Tăng cường việc quản lý và hạn chế việc xuống cấp và lấn chiếm

Cuối cùng, những chính sách gần đây tìm cách bảo vệ tốt hơn cho những KGCC hiện có. Đổi mới chủ yếu trong việc này là việc xác định các cơ quan cụ thể chịu trách nhiệm quản lý các KGCC và định nghĩa rõ ràng hơn về vai trò và trách nhiệm của cả cơ quan quản lý và người sử dụng.

Điều này được thể hiện rõ trong Luật Quy hoạch đô thị 2009 yêu cầu “các công viên, vườn hoa, và cây xanh trong các khu vực trung tâm đô thị” phải được giao cho các tổ chức hoặc cá nhân quản lý (Đ 68.1). Điều này cũng được củng cố bằng Nghị định 38/2010/ND-CP yêu cầu các chính quyền thành phố phải “lập, phê duyệt, công bố, ban hành, tổ chức thực hiện” “các quy chế quản lý đô thị” và “các bản vẽ minh họa cho nội dung quản lý của […] các đường phố, […], quảng trường, công viên, mặt nước, trục phố chính và cửa ngõ thành phố” (Đ. 22.3 và 23.2a) (xem thêm Thông tư 19/2010/TT-BXD).

Nội dung đổi mới thứ hai về bảo vệ KGCC trong các biện pháp chính sách nhằm vào việc ngăn chặn sự xuống cấp của các không gian này và việc xâm phạm KGCC vì mục đích tư nhân và thương mại. Hai điều khoản trong luật Quy hoạch đô thị đã cấm việc xâm phạm các “hồ và mặt nước tự nhiên” trong đô thị (Đ. 68.3) và yêu cầu “các tổ chức cá nhân […] bảo vệ công viên, vườn hoa, cây xanh, mặt nước và các diện tích tự nhiên khác trong trung tâm đô thị ” (Đ 68.4). Thông tư 19/2010/TT-BXD yêu cầu xây dựng và thông qua các quy định cấp tỉnh nhằm bảo vệ các KGCC hiện có cùng với hồ và hệ thống sông ngòi và cây xanh trong đô thị khỏi bất cứ hình thức lấn chiếm hoặc xuống cấp.

Kết luận

Tóm lại, những năm gần đây đã chứng kiến một số thay đổi tích cực và quan trọng trong khung chính sách liên quan đến KGCC của Việt Nam. Tuy vậy, những thay đổi này chỉ có thể có những tác động tích cực đối với việc phát triển đô thị của Việt Nam nếu chúng được thực thi nghiêm túc. Đồng thời, cần có các cơ chế cưỡng chế nhằm đảm bảo những thay đổi chính sách tích cực này sẽ được thực hiện tại các đô thị.

Khung chính sách về KGCC của Việt Nam vẫn còn có một số hạn chế. Trong khi những chính sách gần đây giải quyết vấn đề quy hoạch KGCC cụ thể hơn thì vẫn có nhiều khái niệm khác nhau cùng tồn tại trong các văn bản chính sách và vẫn chưa có một định nghĩa thống nhất về KGCC trong đô thị của Việt Nam. Ngoài ra, Phương pháp quy hoạch cũ, hai chiều, theo chủ nghĩa công năng dựa trên các chỉ số và chỉ tiêu vẫn phổ biến mặc dù có những cố gắng đưa vào Phương pháp quy hoạch và quản lý KGCC một cách hệ thống hơn. Sau cùng, khung chính sách đã tích hợp việc xem xét thiết kế đô thị nhưng vẫn cần vượt ra khỏi chiều thẩm mỹ của KGCC để giải quyết tất cả các khía cạnh khác của những không gian này, nhằm đảm bảo đây sẽ là những không gian mở sống động, có thể tiếp cận càng nhiều người càng tốt, được tận dụng và an toàn cho cả những thành phần dân số dễ tổn thương nhất.

TS Danielle Labbé (Đại học Montreal, Canada)

Close Menu
error: Nội dung được bảo vệ !!